住建部发“限拆令”：城市更新须防止大拆大建，过度房地产化倾向将被纠正

华夏时报记者 刘诗萌 北京报道

从山西大同“造城”到云南昆明“旧改”，近年来在城市更新改造过程中，一些以大拆大建、过度房地产式开发为主要模式的行动总是伴随着不小的争议。而今，这种现象有望成为历史。

8月10日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（下称“意见稿”），要求严格控制大规模拆除、增建和搬迁，确保住房租赁市场供需平稳。意见稿强调不应沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，而是要探索可持续的更新模式。

“这一政策实际上提出了‘限拆令’的概念。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《华夏时报》记者表示，过去一些城市在城市更新中出现了激进和急功近利的做法，显然违背了城市更新的规律，也引起了很多问题，包括导致租房房源不足和租金上涨等现象。所以“限拆令”的提出比较务实，具有非常好的导向。

限拆20%，不大规模拆迁城中村

《意见稿》要求，坚持划定底线，防止城市更新变形走样。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2；鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

也就是说，对于老城区内的建筑，无论是拆除还是新建的比例都受到了严格的限制。严跃进认为，这一政策出台后，全国各地城市更新的具体操作会有所转变，尤其是大拆大建的模式会得到纠正。

此外《意见稿》还专门提到，要确保住房租赁市场供需平稳，不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

当前在全国各大城市中，以拆除重建城中村为主的城市更新主要在深圳，这其中有一定的特殊性。由于历史因素，深圳建成区的城中村名义上是国有土地，实际却是由村集体和个人占有的，不能进入正规市场流通，向新市民出租成为这类房源最好的收益途径。

也是因此，深圳的城中村改造事实上造成了大批租金低廉的租房房源短时间内骤然消失。例如，2019年深圳最大的城中村之一白石洲村启动更新计划后开始清退租户，同一时间约8万租客受到影响。他们在城中村合租时租金只需每月800元左右，但随着多个城中村相继改造，在这座平均租金2000元/月以上的一线城市已经很难再找到性价比如此之高的住所。

从房地产化到城市经营

更值得注意的是，《意见稿》明确要求不应继续沿用过度房地产化的开发建设方式，而房地产化导向正是近年来各地推进旧城改造、城市更新过程中采用较多的模式，也造成了许多负面影响。

例如2008年云南昆明城中村的“旧改”， 一个月时间就把336个城中村纳入了改造范围，截止2015年批准建筑面积高达9618.19万平方米，短时间推向市场的商品房面积相当于昆明主城区十年商品房的建筑总面积。为了实现征地拆迁建设成本的平衡，只能采取大幅提高容积率的办法，有些村庄的容积率甚至达到7.0-8.0，破坏了整个城市的天际线。

又如，2019年住房和城乡建设部和国家文物局组织在国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村保护工作评估检查中发现，山东聊城、山西大同、河南洛阳存在在古城内大拆大建的问题。而上述三座城市在改造中都或多或少存在采取了大规模兴建房地产项目的办法来平衡收支，甚至获得利润。

中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊指出，长期以来城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后土地出让收益是5.4万亿元，土地出让支出用于农业农村资金仅占土地出让收益的34.4%，用在城市建设的比例则要高得多。

中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹指出，城市更新必须要抛弃房地产开发的思维，要从过去的土地红利转变到效率红利，拆除重建的比例要尽量减少，容积率的增加也应该是有限的，为未来可持续的更新留下空间。

记者注意到，最近两年多个省市先后发布了新建高层建筑“限高令”，对容积率作出严格要求，多数不得超过4。而2021年初住建部等十五部门还印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，要求县城新建住宅6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，最高不超过18层。

《意见稿》提出，鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

住建部明确调控不力坚决问责后，20天内13城出台楼市新政

7月以来，在中央多次重申“房住不炒”基调和三稳目标下，住房和城乡建设部明确提出要对房价上涨过快城市约谈问责后，房地产市场迎来新一轮调控潮。

据不完全统计，自7月22日，住建局强调进一步落实城市政府主体责任，强化省级政府的监督指导责任，对调控工作不力、房价上涨过快的城市要坚决予以问责后，目前已有13城发布楼市调控新政促进房地产市场平稳健康发展。

这些城市包括：上海、绍兴、合肥、无锡、济南、广州、武汉、东莞、金华、杭州、北京、成都、衢州。

在这些出台楼市调控的城市中，整顿中介规范经营、出台二手房指导价、限制经营贷、限购、限售、打击炒作学区房成为重要内容。

调控不力坚决问责

7月22日，国务院召开加快发展保障性租赁住房和进一步做好房地产市场调控工作电视电话会议，会议指出，要高度重视房地产工作中的新情况新问题，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，不把房地产作为短期刺激经济的手段，全面落实稳地价、稳房价、稳预期的房地产长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。

同日，《人民日报》文章指出，今年以来，受多种客观因素影响，再加上部分城市履行主体责任不到位，放松房地产市场调控，部分城市房地产市场升温，个别城市出现过热苗头，需要因城施策、精准施策，进一步加大房地产市场调控和监管力度。对此，住建部房地产市场监管司司长张其光表示，住建部将会同有关部门，进一步落实城市政府主体责任，强化省级政府的监督指导责任，对调控工作不力、房价上涨过快的城市要坚决予以问责。

随后的7月23日，住建部等8个部门发布《关于持续整治规范房地产市场秩序的通知》，《通知》明确，“因城施策”突出整治重点，包括房地产开发、房屋买卖、住房租赁、物业服务四大方面。同时，《通知》提到，力争用3年左右时间，实现房地产市场秩序明显好转。违法违规行为得到有效遏制，监管制度不断健全，监管信息系统基本建立，部门齐抓共管工作格局逐步形成，群众信访投诉量显著下降。

5城被约谈

“对调控工作不力、房价上涨过快的城市坚决问责......”的话音刚落，5个房价明显上涨的城市就被住房和城乡建设部约谈。

7月29日，住建部副部长倪虹约谈银川、徐州、金华、泉州、惠州5个城市政府负责同志，要求坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，不把房地产作为短期刺激经济的手段，切实履行城市主体责任，针对上半年房地产市场出现的新情况、新问题，加大调控和监管力度，促进房地产市场平稳健康发展。

这5个城市在今年上半年新建商品住宅销售价格和住宅用地价格增长过快，市场预期不稳，引起社会广泛关注。同时，住建部宣布，将银川、徐州、金华、泉州、惠州市纳入房地产市场监测重点城市名单。

约谈后，8月2日深夜，浙江省金华市住房和城乡建设局发布《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》，成为被住建部约谈后首个出台楼市调控的城市。

《通知》明确实行住宅限售、实行公证摇号销售，以及要求加强二手住宅价格监管、加强金融监管、严格更名管理、落实主体责任等十个方面。

《通知》指出，凡在金华市区（婺城区、金义新区金东区、金华经济技术开发区全域，下同）新购买的新建商品住宅和二手住宅，在取得《不动产权证》满3年后方可上市交易。取得《不动产权证》的认定时间以《不动产权证》发证时间为准。

同时，《通知》提到，加强二手住宅挂牌价格动态监测，及时下架挂牌价格明显异常房源。在金华市区开展热点区域二手住宅交易参考价格发布试点，并适时推广，落实交易参考价格在金融信贷等方面的应用。

已有8城推行二手住房成交参考价

值得一提的是，在业内看来，二手住房成交参考价制度的推进，成为今年二手房市场最重要的一项政策，进一步体现了房地产全方位监管的导向。

为应对二手房市场挂牌价格混乱、部分业主“抱团涨价”等行为，越来越多的城市开始对二手房市场价格进行管控，并探索建立二手房参考价格发布机制，抑制楼市“虚火”蔓延。

除了上述提到的金华市，据澎湃新闻（）不完全统计，目前全国已有8个城市，即深圳、宁波、成都、西安、绍兴无锡和东莞提出推行二手住房参考价制度。

除了二手住房成交参考价制度，今年以来，部分重点城市也出台了各类调控和监管措施促进二手住房价格的稳定和市场预期的稳定。

据易居研究院不完全统计，全国至少有9个城市对二手住房价格进行了重点规范和管控，涉及严打业主哄抬房价的行为、建立二手住房价格信息发布机制、增加价格信息核验等。

对于2021年的展望，中国社会科学院生态文明研究所、中国房地产估价师与房地产经纪人学会联合发布的《房地产蓝皮书2021》指出，房地产行业仍是中国经济的压舱石和稳定剂。房地产金融监管将持续强化，继续坚持“稳”字当头的政策调控基调，调控政策更加精细化、完备化。租赁市场发展受到政策关注程度进一步增强。受全球货币宽松和低利率政策影响，2021年房地产市场将面临较大的上涨压力。市场风险不断加大，分化趋势日益明显，房地产行业面临重新洗牌，政策调控趋紧也将遏制市场过热冲动。

住建部“点名”12城楼市新政大盘点：细抓限购、限售，严查房贷

截至5月27日，2021年进度条拉满40%，期间部分热点城市出现学区房领涨楼市，经营贷等违规流入房地产市场，新房、二手房价格倒挂，投资、炒房情绪复现，开发商和中介违规经营等行业乱象。

据不完全统计发现，今年来住建部约谈、督导或调研13座城市，要求各城市发挥城市主体责任，坚持房住不炒，解决好住房突出问题，确保房地产市场平稳运行。13城中南昌被住建部“点名”在今年新发布政策中部分条款与稳地价、稳房价、稳预期要求不符，广州、合肥、东莞等城市则是因为房地产市场升温。

截至目前，除南昌撤回调控新政外，年内其余12座城市均出台楼市调控新政，从保障性住房或租赁住房供应（两者或有重合），限售、限购、信贷和税收，新房、二手房交易等多个方面出手调控。梳理12个热点城市年内调控重点和调控特征，或对于把握全国楼市调控方向有重要的参考意义。

多举措缓解城市住房突出问题

今年中央多次强调要通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场发展，尽最大努力帮助新市民、青年人缓解住房困难。

统计发现，在12座城市中，至少有上海、深圳、北京、成都等10座城市推出措施缓解城市住房突出问题，包括单列租赁住房用地计划，多主体、多渠道增加租赁住房供应，安排专项资金为城镇家庭住房提供保障，鼓励集中式长租企业发展等。

在具体落地方面，北京、上海、成都等地单列租赁住房用地计划，其中北京今年供应租赁住宅用地300公顷，其中集租房、公租房各150公顷，较去年分别增加100公顷、70公顷，共占宅地比28.3%。

广州除了加大宅地公开出让配建保障性住房的力度之外，还支持利用集体建设用地、企事业单位存量土地、产业配套用地和存量闲置房屋建设、筹集保障性住房。

合肥提出深化住房租赁市场发展试点工作，力争今年再增加保障性租赁住房2万套（间）以上，着力解决好新市民和青年人的住房问题。

深圳发布用于支持公租房保障和城市棚户区改造的专项资金管理暂行办法，为城镇住房保障家庭发放租赁补贴，新建（改建、配建、购买）实物公租房的支出、城市棚户区改造等提供专项资金支持。

“三限” 税收稳定市场交易情绪

限购、限售、限贷和税收一贯是房地产调控的重要组成部分，对于稳定购房者交易情绪，降温楼市有一定短期效果。在今年12个热点城市的调控政策中，绝大部分城市都用到了其中一种或几种调控手段，但与之前相比，调控更加精细化，也更具针对性。

在限购方面，上海对离异购房提出要求，规定离异的任何一方自离异起3年内购房的，其拥有住房套数按离异前家庭总套数计算；杭州对落户购房进行规定，明确落户未满5年的，限购范围内限购1套住房，并将法拍房纳入限购范围。

在限售方面，成都对热点项目提出新要求，规定登记购房人数在当期准售房源数3倍及以上的项目，所购商品住房限售期限由3年延长到5年；西安则整体执行限售政策，要求3月31日后在限购区域内新购房的，限售5年。

在限贷方面，东莞推出差别化信贷政策，根据购房者在东莞的住房情况和贷款情况，在新购房时支付30%-60%的差别化首付，暂停向拥有2套及以上住房的居民家庭发放商贷。另外，上海、深圳、北京、杭州、成都、西安等城市都提出要加强个人房贷管理，严查经营贷等违规进入楼市。

在税收方面，上海、杭州、广州9区将房屋转让增值税征免年限从2年提高至5年，宁波扩大了契税缴纳时核查家庭住房套数的空间范围。

多管齐下规范开发商、中介行为

除了对购房者的购房行为进行约束之外，12座热点城市悉数出台政策，规范开发商或房屋中介的经营和销售行为，营造透明、有序的新房和二手房交易环境，稳定市场价格，规范市场秩序。

在新房交易方面，上海严格执行新房价格备案管理，坚决防止上市销售项目备案价格过高；无锡明确房价组成和装修标准，规定基础装修价格范围在1500元/平方米-2000元/平方米之间，开发商不得捂盘惜盘和只提供升级装修方案；成都规定对于登记购房人数在当期准售房源数3倍及以上的项目，按特定要求进行购房资格复核、公证摇号排序和选房。

在二手房交易方面，深圳建立二手房成交参考价格发布机制，引导商业银行合理发放二手住房贷款。其后，成都提出要建立二手住房成交参考价格发布机制，西安提出逐步建立二手住房成交参考价格发布机制。调控二手房价格成为今年热点城市楼市调控的新措施，对于稳定房价有一定意义。但日前深圳出现以水果图案代替二手房挂牌价的情况，相关部门对其进行了查处，背后折射出房地产市场仍有乱象冒头。

为打击房地产市场乱象，上海、深圳、北京、无锡、成都、广州、合肥等地均发起房地产市场整治行动，线上线下并举，规范开发商、中介机构和中介的市场行为。但从近期情况来看，市场整治行动还有必要持续性、常态化进行。